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이슈분석

머리말


그동안 출연연구기관 혁신을 위한 많은 진단과 혁신방안들이 발표되었다. 그러나 기대만큼 연구 성과 개선으로 이어지지 못하고 연구현장의 변화도 잘 보이지 않는다. 출연연 혁신은 여전히 과학기술정책의 핵심과제로 남아있다. 이처럼 출연연 혁신을 위한 많은 방안들이 추진되었음에도 효과가 잘 나타나지 않는 것은 그동안의 문제 진단과 해결방법이 적절하지 못했다는 방증으로 중요하게 고려할 필요가 있다.


출연연의 혁신은 주로 제기되는 문제들의 현상을 개선하는 방향으로 전개되어 왔다. 문제에 대한 종합적이고 구조적인 분석에 기초하기 보다는 가시적인 증상을 해소하는 대증적인 접근이 주를 이루었다. 출연연에 제기되는 모든 문제의 핵심에는 낮은 성과의 문제가 놓여있으며 혁신의 궁극적인 목적은 성과 제고에 있다. 이러한 출연연의 성과는 내외부 환경, 자원, 인적 역량, 운영제도 등 여러 요소들의 상호작용을 통해 창출되는 시스템적 활동의 결과물이다. 따라서 시스템 전체를 고려하지 않은 개별적인 문제나 개별 제도 중심의 접근은 그 효과에 한계가 있으며 또 다른 문제를 야기할 수 있다.


모든 조직의 생존과 발전에 환경에의 적응이 필수적인 것과 같이 출연연의 발전도 외부 환경에 적응이 중요하다. 그런데 출연연의 경우는 외부 혁신환경 변화뿐만 아니라 정부의 제도적 환경이 중요하게 작용한다. 따라서 출연연시스템 혁신은 부분적 접근을 넘어 복잡한 환경 등 내외부적 요소들을 종합적으로 고려한 시스템 진단과 대응이 필요하다. 본 고에서는 시스템적 접근에 의한 출연연의 문제를 진단하고 혁신과제를 제시하고자 한다.


출연연시스템의 주요 특징


출연연시스템을 이해하기 위해서는 출연연시스템이 국가 R&D시스템의 어디에 위치해 있으며 시스템 관리에서 고려해야 할 주요 특징이 무엇인지를 파악해야 한다.
첫째, 출연연시스템은 정부연구개발시스템의 하위시스템이다. 정부는 민간이 하지 않지만 국가적으로 필요한 부문 또는 민간의 역량이 부족해 정부의 역할이 필요한 부분에 여러 정책수단을 활용해 개입한다. 대표적으로 정부가 직접 연구개발사업을 추진해 민간 투자가 부족한 부분들을 보완하거나 출연연과 같은 연구기관 설립을 통해 지속적으로 연구생태계에서 정부부문 역할을 담당하게 한다. 그래서 국가 R&D시스템 관점에서 보면 출연연은 독립적인 시스템이 아니라 정부연구개발시스템을 구성하는 하위시스템으로서 정부와 밀접히 연계되어 있다.


둘째, 출연연 환경은 일반적인 혁신환경이외에 정부의 제도적 환경에 강한 지배를 받는다. 모든 조직은 환경에 적응하지 못하면 생존과 발전이 불가능해 조직을 둘러싼 환경에 적응하는 것이 중요하다. 그런데 출연연은 대응해야 할 외부 환경요소가 다수이다. 우선 경제사회환경, 과학기술환경, 지식환경 등 거시적 혁신환경 요소가 있으며 분야별로 차별화된 혁신시스템과 생태계의 특성에도 적절히 대응해야 한다. 그리고 출연연은 정부연구기관의 한 형태이므로 정부의 법규 적용과 관리통제 등 정부의 제도적 환경에 직접적인 영향을 받는다. 이처럼 출연연은 다양한 환경적 요소들에 의해 영향을 받으며 이들에 적절히 대응해야 생존과 발전을 이어갈 수 있다. 그 중에서도 출연연의 생존과 운영에 직접적인 영향을 미치는 것이 제도적 환경이다.


출연연은 정부의 정책이나 제도에 의해서 직접적으로 관리지배를 받기 때문에 정부의 관리통제 요구에 적응하는 것이 출연연의 생존과 운영의 정당성 확보 차원에서 중요하다. 문제는 혁신생태계에서 요구하는 혁신환경과 제도적 환경의 차이가 클 경우이다. 일반적으로 혁신환경은 창의적인 혁신활동을 위해 개방성, 유연성 등을 요구하나 제도적 환경은 관료화에 의한 경직성, 폐쇄성 등을 유발하게 된다. 혁신환경의 특성을 고려하지 못한 제도적 환경이 강하게 작동되면 출연연은 혁신환경 변화와 생태계에 적절히 대응하지 못하고 혁신성과 창출도 어렵다.


셋째, 출연연의 주요 활동인 연구개발 활동에는 관리의 차별성이 요구된다. 연구개발활동은 일반적인 조직활동과 다른 특성이 있어 차별적인 관리가 필요하기 때문이다. 우수한 연구개발 성과는 독창적이면서 유용해야 하므로 새로운 도전적인 연구가 필요하다. 도전적인 연구는 새로운 시도와 실패가 반복되고 성공의 불확실성이 높아 투자 위험이 높을 수밖에 없다. 또한 새로운 독창적인 연구에는 고도의 전문성이 필요해 비전문가에 의한 관리통제는 적합하지 않다. 그래서 일반적인 조직에서의 사전적, 규정적 관리통제방법은 적합하지 않다. 이런 이유로 연구개발활동에는 전통적으로 전문성에 기반한 ‘자율과 책임’이라는 관리통제의 원칙이 적용되고 있다.


넷째, 출연연시스템은 적합성(relevance)과 수월성(excellence)이라는 질적 요소를 확보해야 한다. 수월성은 과학기술의 발전이 탁월한 새로운 지식에 기반을 두고 있으므로 모든 연구개발활동이 지향해야 할 기본적인 개념이다. 반면 연구적합성은 과학기술 발전에 따른 환경변화와 사회적 수요에 의해서 발전해 온 개념이다. 즉, 국가 전략적 수요에 의한 연구, 신생분야 및 민간의 역량이 부족한 부분 등 정부부문의 역할이 요구되는 부문의 연구활동을 해야 한다는 개념이다. 일반적으로 연구적합성과 수월성 간에는 어느 요소가 더욱 중요한지를 두고 갈등이 있는데 이러한 긴장관계는 대부분의 연구 과정에 존재하며 특히 공공연구기관에서 두드러진다. 연구자의 관점과 정책결정자의 관점 및 선호 차이가 있고, 연구결과 및 성과가 무엇인가에 대한 인식 차이가 있기 때문이다. 출연연의 경우는 출연연의 존재와 역할이 정부의 역할이 필요한 부분에서 연구성과를 창출하는 것이 중요하므로 적합성 개념이 우선적 으로 중요하게 고려될 수밖에 없다. 또한 수월성은 분리된 개념이 아니라 적합성을 높이기 위한 필요조건이다.


혁신생태계 중심의 출연연시스템 진단과 주요 문제


앞서 언급한 바와 같이 출연연시스템은 제도적 환경의 강한 영향을 받는다. 그래서 출연연은 조직 운영에 정부의 요구와 정책을 수용하고 이행 실적을 보이고자 한다. 그러나 출연연 이 지향해야 할 방향은 우수한 연구성과 창출을 통해 국가 차원의 혁신가치 창출에 기여하는 것이다. 따라서 출연연시스템의 적합성은 혁신생태계 속에서 출연연 역할의 적합성과 역할 수행에 필요한 우수한 성과창출을 우선적으로 고려해야 한다. 이런 측면에서 출연연시스템의 적합성 제고에 필요한 핵심요소로는 역할의 적합성, 성과창출에 중요한 연구환경의 적절성, 성과의 수월성, 그리고 제도적 환경의 적절성 등을 들 수 있다. 이러한 요소들을 중심으로 출연연시스템 문제를 요약하면 다음과 같다.


첫째, 출연연 전체의 포괄적인 역할설정은 비교적 명확하나 분야별 역할의 구체성이 부족하다. 출연연의 역할은 시장실패와 시스템실패가 발생한 부문에서 정부를 대신해 출연연의 역할이 필요하다는 데에 근거한다. 즉, 시장실패가 발생하는 공공성이 큰 부분이거나 또는 국가혁신시스템(NIS: Nationa Innovation System)에서 대학 및 기업과의 차별화된 역할, 대학과 기업의 중개 역할 등이 출연연 역할로 제시되고 있다. 이러한 출연연 역할은 포괄적으로는 타당하게 보이나 분야별 출연연 역할설정에는 구체성에 한계가 있다. 즉, IT분야, 바이오분야는 분야별로 혁신시스템(SIS : Sectoral Innovation System)의 특성이 다르며 각 혁신생태계의 성숙정도에 따라 출연연이 해야 할 구체적인 역할이 다르게 된다. 혁신성과는 산업 또는 기술분야별 혁신시스템에서 다양한 주체와 요소들의 상호작용에 의해서 창출되기 때문에 출연연이 분야별 혁신시스템에 적합한 역할을 통해 새로운 혁신성과 창출에 실질적인 기여를 하는 것이 중요하다. 즉, 출연연의 역할 적합성 확보가 성과창출로 이어지기 위해서는 포괄적인 차원에서의 역할 추진보다 분야별로 출연연의 역할이 필요한 부분에서 동태적인 역할 수행이 중요하다. 현재 추진 중인 출연연
R&R제도는 분야별 혁신생태계 중심의 동태적인 출연연 역할 설정 접근이 잘 보이지 않는다.

둘째, 출연연 연구환경의 낮은 적합성과 운영의 비선진화 문제이다. 출연연의 운영에서 가장 애로사항으로 제시되는 것이 PBS 제도에 의한 연구환경의 불안정성이다. 그러나 외부의 연구자들은 오히려 출연연 조직운영의 경직성 및 관료화, 개방성 부족과 폐쇄적인 연구문화 등을 지적하고 있다. 이것은 지식정보의 흐름이 유연하게 활발히 이루어지는데 필요한 유연성, 개방성, 안정성 등이 부족해 창의적인 연구환경이 조성되지 못했음을 의미한다. 창의적이고 도전적인 연구활동 수행을 위한 연구환경 조성보다는 공공부문 조직관리를 위한 관료적 관리통제가 강하게 작동되고 있는 것으로 볼 수 있다. 또한 PBS제도에 의해 양적 성과가 강조되면서 질적 성과창출에 중요한 전문성 중심의 운영관리체계 미정착, 리더십 부족문제도 중요하게 지적되고 있다. 이러한 출연연의 연구환경은 선진화된 연구환경과 크게 차이가 있으며 이러한 환경 차이는 연구성과의 질적 제고를 제약하게 된다.


셋째, 출연연이 창출하는 성과의 질적 수준 문제가 제기되고 있다. 논문 및 특허의 질적 수준이 글로벌 경쟁력을 확보 하지 못하고 있으며 실제 문제를 해결하거나 혁신가치를 창출하는 성과도 부족하다는 비판들이 있다. 에너지, 안전과 같은 국가사회적으로 중요한 문제들을 잘 다루지 못하고 있으며 민간에 필요한 기술개발이나 지원활동도 그다지 높게 평가받지 못하고 있다. 출연연의 연구역량에 대한 평가도 출연연 내부의 자체평가에 비해 외부는 다소 낮게 평가하고 있다.


넷째, 출연연 지배구조의 다층성과 정부의 강한 지배관리가 이루어지고 있다. 출연연의 자율과 책임체제 구축을 위한 연구회체제는 기대만큼 역할을 하지 못하고 있다. 즉, 연구회보다는 여전히 정부가 출연연 정책을 주도하고 있으며 예산 및 기관평가 등에서도 정부가 실질적인 권한과 관리통제를 행사하고 있다. 또한 지배구조상에 직접적인 지배관리 관계 외에 간접적인 지배관계에 놓여있는 기관들의 관리통제도 강화되고 있다. 특히 공공부문의 투명성 및 효율성 확대 관련 예산심의 및 감사 활동이 강화되고 있다. 그러나 이러한 활동이 출연연의 특성을 충분히 고려하지 못해 출연연의 자율적 운영을 위한 예산운영 및 관리상의 어려움이 커지고 있다. 출연연은 관련 법제도 복잡하게 구성되어 있다. 출연연 관련 법제는 출연연의 설립, 운영 및 육성에 관한 법률이외에 여러 관련 법제들에 의해 규제를 받는다. 기본적인 운영관리사항 뿐만 아니라 성과평가와 같이 환경변화에 따라 변화가 필요한 부분도 법적인 규제를 받고 있어 관리의 경직성이 높다.


이처럼 출연연시스템은 확보해야 할 핵심요소인 역할적합성과 성과수월성 모두 부족하다. 그리고 연구성과 창출에 중요한 연구환경의 적절성도 부족하다. 정부의 출연연 운영시스템에 대한 제도 관리통제가 출연연 내부 운영환경을 지배하게 되고 연구환경의 낮은 적절성은 연구성과 창출에 부정적 영향을 미치는 것으로 보인다. 출연연시스템 개선을 위해서는 제도적 환경을 구성하는 정책과 제도 뿐만 아니라 정부의 정책접근에도 변화가 필요해 보인다.


출연연 시스템 혁신방향과 과제


출연연시스템 혁신을 위한 기본방향은 적합성과 수월성을 제고하는 것이다. 이를 위해서는 연구환경 개선이 이루어져야 하는데 출연연 연구환경을 직간접적으로 지배하는 정부의 제도적 환경 개선이 무엇보다도 중요하다. 특히 선진화된 연구환경 구축을 위해서는 지배구조와 제도적 환경을 개선해 자율과 책임체제를 실질적으로 강화해야 한다. 이를 위한 몇가지 핵심적인 과제를 제시하면 다음과 같다.


첫째, 연구개발조직 특성에 부적합한 일반적인 공공조직관리 접근을 지양해야 한다. 연구개발활동을 수행하는 출연연에 공공부문 경영혁신 요구는 자율성과 수월성 확보를 어렵게 한다. 공공부문관리의 부작용를 해소하고 자율성 강화를 위해 연구개발법인제도를 도입한 일본사례는 중요한 시사점을 제공한다.


둘째, 모든 출연연 정책은 출연연만 독립적으로 고려하는 갈라파고스적 접근이 아니라 혁신시스템과의 조화 및 연계성을 고려해야 한다. 즉, 출연연을 독립적인 연구조직으로 간주해 접근하기보다 연구개발시스템 및 혁신시스템의 구성주체로서 인식해 상호관계를 고려한 접근을 해야 한다. 특히 출연연 문제가 정부 R&D시스템과 연관된 문제일 경우 출연연 제도 개선만으로 문제를 해결하기가 어렵다.


셋째, 기술 및 산업분야 역할보다 기관단위 역할 중심의 출연연 역할 설정을 지양해야 한다. 출연연이 혁신생태계에 다가가려면 분야별 혁신시스템에서 출연연의 역할이 필요한 부분을 설정하고 관련된 기관들의 역할분담을 추진 해야 한다. 개별 연구기관별 접근은 분야별 혁신시스템에 대한 파편화된 접근으로 혁신생태계의 성장과 발전에 적극적인 역할과 기여가 어렵다.


넷째, 출연연의 자율과 책임체제의 개선을 위해 법으로 정해진 연구회의 역할과 기능이 실질적으로 작동될 수 있는 체제로의 개편이 필요하다. 연구회의 역할 강화는 정부가 연구회에 실질적인 권한 위임을 해야 가능하므로 정부의 조치가 필요하다. 또한 연구회가 제 역할을 다하기 위해서는 기존 연구회체제의 전면 정비도 필요하다. 특히 출연연 관련 정책과 제도 개선 등을 실질적으로 리드해 갈 수 있는 전문성과 역량 있는 체제로의 개편이 필요하다. 또한 분야별 추진 및 조정체계 구축을 위한 분야별 소연구회체제 운영도 고려해 볼 필요가 있다.


다섯째, 가장 주목받는 PBS 제도는 안정적 인건비 수준이 PBS제도 도입 이전 수준을 회복했음에도 출연연에 긍정적 변화가 나타나지 않는 점에 주목해야 한다. 시스템 관점에서 보면 PBS제도는 안정적인 인건비 재원조달 뿐만 아니라 양적평가제도와 경쟁적 연구문화, 마케팅 능력중심의 리더십 등 연구관리 제도 및 문화 전반에 영향을 미쳤다. 따라서 PBS제도는 단순히 예산제도 개선으로 접근해서는 안되며 평가제도 개선, 전문성 리더십 회복 등 출연연 운영전반에 대한 제도 개선으로 접근해야 한다.


맺음말


출연연 혁신은 복잡한 시스템적 문제를 해결해야 하는 어려운 과정이다. 문제를 제대로 진단하고 개선방안을 만들어 내는 것이 일차적으로 중요한 접근이다. 그러나 출연연 혁신이 성공하려면 다음의 조치들도 동시에 이루어져야 한다.


첫째 모든 출연연 정책을 혁신생태계 중심으로 전환해야 한다. 정부의 제도적 환경에 지배를 받아야 하는 출연연의 구조적 특징에 매몰되면 궁극적으로 창출해야 할 혁신가치 창출에 접근하기 어렵다. 출연연은 정부 관련 조직으로 정부의 관리정책과 규정을 준수해야 하지만 혁신생태계를 고려하지 않은 정부 정책은 성과창출에 장애가 된다. 국가의 혁신성과 창출에 출연연의 기여 제고를 위해서는 출연연에 대한 정책의 기본방향을 혁신생태계 중심으로 전환하는 것이 무엇보다도 중요하다.


둘째, 전문화된 모니터링체제 구축이 필요하다. 출연연의 자율과 책임체계 구축이 구호나 단순 방향 제시가 아닌 실질적이고 구체적인 모습으로 구현될 수 있도록 정부, 국회, 출연연간의 사회적 합의 및 구체적인 자율의 수준과 내용에 대한 명문화가 필요하다. 또한 출연연시스템은 복잡성이 높아 혁신에 높은 전문성이 필요하다. 일반적인 정부의 조직관리 접근에서 서 벗어나 전문성을 보유한 최고전문가들의 주도적 참여와 혁신 리드가 필요하다.


셋째, 실질적인 변화를 위한 지속적인 추진이 필요하다. 부분적인 제도 개선이나 일회성이 아닌 방향성있는 지속적인 추진을 통해 실질적인 변화를 창출해야 한다.

4차 산업혁명시대의 혁신국가로의 발전에 출연연이 제 역할을 다하기 위해서는 국가적으로 필요한 영역에서 선진국
수준의 연구성과를 창출하는 연구기관으로 발전할 수 있도록 총체적인 변화와 혁신을 추진해야 한다.