KIST 기술정책연구소

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이슈분석

1. 배경 및 필요성


국내외 연구 환경 변화 등에 따른 연구 인프라의 확대·확충 요구가 지속적으로 커지고 있다. 특히 현재의 과학기술분야 정부 출연연구기관들은 대부분 1980년대에 건설되어 연구동 건물의 노후화가 진행되고 있다. 뿐만 아니라 R&D규모가 확대되고, 융합연구 등 새로운 방식의 연구수행이 필요해짐에 따라 R&D 인프라 확장 요구가 지속적으로 증가하고 있어, 관련 예비타당성 조사(이하 예타)는 2020년대 이후 급증할 것으로 예상되고 있다.3)


그러나 이러한 급증하는 수요추세에 반해, 현 과학기술 출연연구기관들의 R&D 인프라에 대한 예타 시, 편익(Benefit)이 과소추정(寡少推定)되는 상황이 빈번하게 발생한다. 예를 들어, R&D 인프라 구축 관련 예비타당성 조사 시, 연구개발에 따른 기술이전효과가 편익으로 포함되지만, KIST를 비롯하여 미래 선도형·기초 연구를 수행하는 정부 과학기술출연(연)의 경우, 기술이전 수입·건수만을 가지고는 기여효과를 제대로 측정하기 어려운 것이 사실이다(아래 표 참조).


뿐만 아니라 현재 R&D부문 예비타당성 조사는 한국과학기술기획평가원(KISTEP)에서 총괄하여 수행하고 있으나, ‘R&D 인프라 구축 사업’은 한국개발연구원(KDI)에서 일반 SOC 사업과 동일하게 진행되고 있다. 따라서 정부가 R&D 투자를 통해 추구하는 시책인 창의·도전적 R&D 지원체제 강화가 반영되는 데에 한계가 있다. 더욱이 SOC사업의 시행여부를 결정하는 분석적 계층화법(AHP) 제도에서는 경제성분석(B/C)이 AHP

종합판단에 미치는 영향이 매우 큰 점도 정부출연연구기관 건축물 예타 시 겪게 되는 불리한 점 중 하나이다.4)


3) 건물의 내구년한은 평균 40년이다.
4) 1999년 이후의 예비타당성 조사를 분석한 결과, 전체사업 631건 중 경제성이 미확보된 사업(B/C<0.8)이 추진된 경우는 6건에 불과한 것으로 나타난다.(국토교통부 2016)



                                                              * 편익의 반영은 조사 대상사업의 목표와 범위 그리고 내용에 부합하는 직접 편익으로 제한해야 하며, 편익항목 선정 시 편익이 중복 산정되지 않도록 주의해야 함


2. 현안 및 쟁점


상기한 문제의식에 기반 할 때 쟁점은 크게 두 가지이다. 우선 출연(연)과 같은 국가연구기관의 건축물 시설(특히 연구실험실 등을 포함하는 건축물)은 일반 SOC사업과 동일한 절차와 기준으로 예타가 수행된다. 국가연구개발사업 예비타당성 조사 지침 및 관련 매뉴얼(2018)에 따르면, R&D 예타를 받는 사업유형은 사업특성을 감안5)하여 3가지 유형(①기초연구, ②응용·개발, ③연구시설·장비구축)으로 분류된다.



5) OECD의 연구사업 분류를 반영


이러한 사업유형에 따라 종합평가 시 평가항목의 비중이 다르다.6) 출연(연) 특히 새로운 R&R에 따라 기초 및 미래 선도형 연구를 수행해야 하는 정부출연연구기관의 실험실 등 연구시설을 건설하는 사업은 공공재형 기반 시설을 구축하는 사업유형으로 세 번째의 연구시설·장비구축사업으로 볼 수 있다. 더욱이 이를 R&D예타에서 평가한다고 하더라도 단순한 연구시설·장비가 아니라 기초 및 미래선도형 연구시설의 성격을 반영하게 되면 경제적 타당성의 비중이 좀 더 합리적으로 조정되어야 할 것으로 사료된다. 지난 해, 과학기술 전문성을 향상하도록 개정된 예타제도 하에서는 아래와 같이 과학기술적 타당성 항목의 평균가중치는 상승, 경제적 타당성 항목의 평균가중치는 감소하는 경향을 보이고 있다.



다음으로 R&D 특성을 인정받아 연구기관 건축물이 R&D 예타 제도에서 수행된다 하더라도, 그 경제적 타당성이 인정되는 편익의 범위에 관한 재고가 필요하다. R&D의 특수성과 사업유형별 특성을 반영한 예비타당성 조사 방법론 개선에 대한 요구는 꾸준히 증대되어 왔다. R&D의 특성이 본래 비정형성이 크고 사업의 유형이 다양함에도 불구하고, 사업의 목표와 효과가 구체적인 사업만을 대상으로 재정 효율화 관점에서 엄격히 평가하다 보니 창의적·도전적인 연구사업의 추진이 저해 받고 있다는 우려의 목소리가 크다. 이에 현행 분석 방법론의 한계점을 분석하여 사업의 목표, 수혜자, 산출물 및 사업유형에 따라 신규 방법론 개발 및 개선안 마련이 필요하다(조성호·김용정 2018, 아래 표 참조). 특히 미래선도형 R&R을 수행하는 정부출연(연)의 연구시설 등은 기초기술 또는 공공목적 기반기술에 해당하므로 경제적 편익추정 방법을 개선하고, 주요 정책의 우선순위를 고려하는 방법론 등이 필요하다.




3. 미래 선도형· 기초연구 진흥차원에서의 예비타당성 조사의 방향


상기하였듯이, 사업시행여부를 결정하는 AHP제도에서는 경제성 분석(B/C)이 AHP 종합판단에 미치는 영향이 매우 크다. 이에 2018년도 국가연구개발사업 예비타당성조사 운용지침에서 과학기술적 타당성 가중치를 상승하고 경제적 타당성 가중치를 감소하였지만, 공공연구기관 건축물은 이러한 적용규정에서 배제되고 있다. 일본의 경우 해당 사업에 대한 평가는 주관부서가 시행하게 되어 있으며 사전평가의 경우에는 평가체계를 주관부서가 작성한 후 관련된 예산부서나 각 사업부서로 전달하는 형태를 취하고 있다(김시백 외 2018). 따라서 각 사업의 특성에 따라 독립적인 평가가 가능하고 국가정책적 사업 시행에 탄력적으로 대응 가능한 특징을 갖고 있다. 이러한 선진국 사례들에 근거하여 국가적 차원에서 미래선도연구를 수행하는 과학기술출연(연)의 연구기설 및 건축물의 경우에도 주관부서인 과학기술정보통신부 산하에서 R&D예타 지침에 따라 사업이 추진될 필요가 있다. 이를 통해 미래선도, 기초연구의 목적에 상응하도록 예타 가중치 체계가 좀 더 세분화되고 개선되어야 한다.

뿐만 아니라, R&D예비타당성 지침에는 편익항목이 형평성 및 객관성 기준으로 계량적으로 측정할 수 있는 영역에 대해서만 편익을 반영(기술이전, 수입건수)하고 측정이 불가능한 정성적인 편익요인은 배제하고 있어 편익의 과소추정이 우려되어 왔다. 이로 인해 미래선도형 연구와 같이 사회적 변화에 따라 요구되는 편익항목들을 반영하지 못한다는 문제점을 가지고 있다. R&D가 아닌 SOC사업만을 보더라도, 국내에서 적용되는 편익항목은 효율성과 환경성 측면 중에서 계량적으로 측정이 가능한 항목에 집중되어 있는 반면, 선진국의 경우에는 환경성 및 형평성 등 정성적 요인을 모두 고려하고 있다(아래 표 참조). 이러한 측면에서 국가R&D사업 예타의 경우에도 미래선도형 혹은 기초연구의 특성 등 정성적·무정형의 요인과 형평성 등을 고려하는 편익항목의 융통성 있는 조정이 필요할 것으로 사료된다.


* 참고자료

2018년 국가연구개발사업 예비타당성조사 매뉴얼, 2018.7
김시백, 김상엽, 김재구, 장세길(2018) 예비타당성조사, 지역균형발전을 위해 접근방식 제고해야, 전북연구원 이슈브리핑
과학기술정보통신부(2018) 보도자료, 연구개발 예타 조사체계 개편(안) 공청회 개최 2018.11
박정일 외(2017) R&D부문 예비타당성조사 사업의 현황 진단 및 조사 개선방안 연구, KISTEP
양승우 외(2015) 정부 연구개발사업 예비타당성조사제도 개선방안 –재정법제를 중심으로-, STEPI
조응래, 김정산, 김채만(2013), SOC사업 타당성 조사 제도의 허와 실, 이슈&진단, 경기개발연구원
조성호, 김용정(2018) R&D예비타당성조사의 현안 및 중장기 발전방안, KISTEP Issue Weekly
국토교통부(2016) 예비타당성조사 제도 개선 연구